L’Europe sociale

Résumé en cinq points

Notions et mécanismes

Ce que recouvre l'Europe sociale

L'expression désigne trois réalités qu'il faut distinguer.

D'abord un ensemble de règles minimales adoptées au niveau européen dans le domaine du travail, santé et sécurité, temps de travail, égalité entre femmes et hommes, information et consultation des salariés, détachement.

Ensuite des instruments de coordination sans caractère contraignant, par lesquels les États s'accordent sur des objectifs communs et comparent leurs résultats, sans transférer de compétence.

Enfin des instruments financiers, essentiellement le Fonds social européen, qui cofinance des actions de formation et d'insertion, et des dispositifs plus récents de soutien à l'emploi.

Il ne s'agit donc pas d'une protection sociale européenne. Il n'existe ni assurance chômage, ni retraite, ni assurance maladie européenne. Les systèmes de protection sociale restent entièrement nationaux, financés et gérés par les États.

Répartition des compétences et subsidiarité

La politique sociale relève d'une compétence partagée, encadrée par le principe de subsidiarité, selon lequel l'Union n'intervient que si l'objectif est mieux atteint à son niveau. Le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, dans ses articles consacrés à la politique sociale, autorise des directives fixant des prescriptions minimales dans plusieurs domaines, mais impose l'unanimité pour la sécurité sociale et la protection sociale des travailleurs, et exclut explicitement du champ des compétences de l'Union les rémunérations, le droit d'association, le droit de grève et le droit de lock out.

Cette architecture a une conséquence directe. Ce qui relève du marché progresse à la majorité qualifiée et par la jurisprudence, ce qui relève de la redistribution exige l'unanimité de vingt sept États aux préférences très différentes.

Harmonisation, coordination, dialogue social

L'harmonisation consiste à adopter une norme commune obligatoire, sous forme de directive fixant un socle minimal que les États peuvent dépasser. Elle produit du droit contraignant mais elle est difficile à obtenir.

La coordination au sens de la méthode ouverte, formalisée au Conseil européen de Lisbonne en mars 2000, repose sur quatre étapes, fixation d'objectifs communs, traduction en programmes nationaux, définition d'indicateurs comparables, évaluation mutuelle. Elle n'emporte aucune sanction. Son efficacité repose sur la pression des pairs et sur l'apprentissage.

Le dialogue social européen permet aux partenaires sociaux européens de négocier des accords qui peuvent être transposés en directives. Il a produit plusieurs textes dans les années 1990, sur le congé parental et sur le travail à temps partiel notamment, avant de s'essouffler.

Dumping social et concurrence des systèmes

Le dumping social désigne la pratique consistant à tirer un avantage concurrentiel de normes sociales ou salariales plus faibles. La notion est contestée. Pour ses critiques, un pays à faible productivité a mécaniquement des salaires faibles, et le lui reprocher revient à lui refuser son avantage comparatif. Pour ses défenseurs, il y a bien un problème lorsque l'écart porte non sur les salaires en général mais sur le contournement délibéré des règles applicables, par exemple par le détachement ou par le recours à des sociétés boîtes aux lettres.

Le détachement est le mécanisme par lequel un salarié employé dans un État membre est envoyé temporairement travailler dans un autre, en restant affilié au régime de sécurité sociale de son pays d'origine. C'est là que se concentre le débat, puisque le coût du travail dépend largement des cotisations sociales.

Intégration négative et intégration positive

La grille de Fritz Scharpf éclaire tout le chapitre. L'intégration négative supprime les obstacles à la circulation. Elle progresse par la Commission et par la Cour de justice, sans avoir besoin d'un vote politique à l'unanimité. L'intégration positive construit des politiques communes, elle suppose un accord politique difficile à réunir. Il en résulte une asymétrie structurelle, les libertés économiques avancent plus vite que les protections qui pourraient les encadrer, et cette asymétrie est institutionnelle avant d'être idéologique.

Auteurs et théories de référence

Gøsta Esping-Andersen, Les trois mondes de l'État-providence (1990). Il classe les régimes de protection sociale selon deux critères principaux, le degré de démarchandisation, c'est à dire la capacité d'un individu à maintenir son niveau de vie sans dépendre du marché du travail, et les effets du système sur la stratification sociale. Il distingue un régime libéral, fondé sur l'assistance ciblée et les prestations sous condition de ressources, un régime conservateur corporatiste, fondé sur l'assurance professionnelle et le maintien des statuts, et un régime social démocrate, fondé sur l'universalité et un haut niveau de service public. Des travaux ultérieurs, notamment de Maurizio Ferrera dans les années 1990, ajoutent un modèle méditerranéen marqué par le rôle de la famille et une protection contrastée selon les statuts, et plusieurs auteurs ajoutent un modèle propre aux pays d'Europe centrale et orientale.

André Sapir, rapport et articles du milieu des années 2000, propose une typologie voisine appliquée à l'Europe, avec quatre modèles, nordique, anglo saxon, continental et méditerranéen, évalués selon deux critères, l'efficacité mesurée par le taux d'emploi et l'équité mesurée par la réduction de la pauvreté. Sa conclusion est que les modèles nordique et anglo saxon sont efficaces, le premier étant en outre équitable, et que les modèles continental et méditerranéen souffrent d'un déficit d'efficacité qui les rend difficilement soutenables.

Bruno Amable, Les cinq capitalismes (2005), pour l'idée de complémentarités institutionnelles. Les caractéristiques du marché du travail, du système financier, de la protection sociale, de l'éducation et de la concurrence forment des ensembles cohérents. On ne peut donc pas importer un élément isolé d'un modèle étranger sans risquer d'en dégrader la cohérence, ce qui explique la résistance des modèles nationaux à la convergence.

Fritz Scharpf, travaux des années 1990 et 2000, pour l'asymétrie entre intégration négative et intégration positive et pour la thèse d'un déficit structurel de légitimité de l'Europe sociale.

Karl Polanyi, La grande transformation (1944), mobilisable pour l'idée que l'extension du marché appelle un contre mouvement de protection de la société, ce qui donne une lecture longue du débat européen.

Thomas Piketty et les travaux du laboratoire sur les inégalités mondiales, pour les données de répartition et pour la proposition, discutée, d'un impôt européen.

Faits, chiffres et repères historiques

Les origines. Le traité de Rome de 1957 contient peu de social, hormis la libre circulation des travailleurs, la création du Fonds social européen et un article posant l'égalité de rémunération entre les travailleurs féminins et masculins. Cet article est resté longtemps lettre morte avant que la Cour de justice ne lui donne un effet direct dans l'arrêt Defrenne de 1976, qui permet à une salariée d'invoquer directement le droit européen contre son employeur.

Les étapes. L'Acte unique de 1986 permet d'adopter à la majorité qualifiée les règles relatives à la santé et à la sécurité au travail, ce qui débloque une série de directives. La Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs est adoptée en décembre 1989 par onze États sur douze, le Royaume Uni refusant de la signer. Le protocole social annexé au traité de Maastricht en 1992 comporte une clause d'exemption britannique, levée en 1997 avec l'arrivée du gouvernement travailliste. Le traité d'Amsterdam de 1997 intègre le protocole social et ajoute un titre consacré à l'emploi. Le Conseil européen de Luxembourg de novembre 1997 lance la stratégie européenne pour l'emploi. Le Conseil européen de Lisbonne de mars 2000 généralise la méthode ouverte de coordination et fixe des objectifs à dix ans, prolongés par la stratégie Europe 2020.

La période récente. Le socle européen des droits sociaux est proclamé au sommet de Göteborg en novembre 2017, il énonce vingt principes en matière d'égalité des chances, de conditions de travail et de protection sociale, sans force contraignante. Le plan d'action adopté au sommet de Porto en mai 2021 fixe trois objectifs pour 2030, un taux d'emploi des 20 à 64 ans d'au moins 78 %, au moins 60 % d'adultes suivant une formation chaque année, et une réduction d'au moins 15 millions du nombre de personnes en risque de pauvreté ou d'exclusion. L'Autorité européenne du travail est créée en 2019. Le dispositif SURE, lancé en 2020, a mobilisé jusqu'à 100 milliards d'euros de prêts pour financer les dispositifs nationaux de chômage partiel pendant la pandémie, bénéficiant à une vingtaine d'États. Une directive relative à des salaires minimaux adéquats est adoptée en octobre 2022, avec une transposition attendue en novembre 2024. Elle ne fixe pas de montant européen, ce que les traités interdisent, mais encadre les procédures de fixation et encourage la négociation collective, avec un objectif de couverture conventionnelle de 80 %. Une directive sur la transparence des rémunérations est adoptée en 2023. Le Fonds social européen plus est doté d'environ 99 milliards d'euros pour la période 2021 à 2027.

Le détachement. La directive de 1996 impose au salarié détaché le respect d'un noyau dur de règles du pays d'accueil, notamment le salaire minimum et la durée du travail, mais laisse les cotisations sociales au pays d'origine. Le nombre de détachements déclarés dans l'Union se compte en millions par an, de l'ordre de trois à quatre millions selon les documents portables A1 délivrés, sachant qu'une même personne peut faire l'objet de plusieurs déclarations. La révision adoptée en 2018 pose le principe d'une rémunération identique pour un même travail au même endroit et limite la durée du détachement à douze mois, prolongeable à dix huit.

Les ordres de grandeur du modèle social. Les dépenses de protection sociale représentent environ 27 à 28 % du PIB dans l'Union européenne selon Eurostat, avec la France en tête autour de 32 à 33 %, et des pays d'Europe centrale autour de 17 à 20 %. À titre de comparaison, les dépenses sociales publiques des États-Unis mesurées par l'OCDE se situent autour de 18 à 19 % du PIB. L'Union européenne représente environ 6 % de la population mondiale et une part très supérieure des dépenses sociales mondiales, ordre de grandeur souvent cité autour de la moitié, qu'il faut manier prudemment faute de mesure unique.

Le coût horaire de la main d'œuvre illustre l'hétérogénéité. Selon Eurostat, il s'élève en moyenne à environ 32 euros dans l'Union et 36 euros dans la zone euro en 2023, avec un écart considérable entre la Bulgarie, autour de 9 euros, et le Danemark ou le Luxembourg, au delà de 45 euros. Le taux de chômage de la zone euro est revenu autour de 6,5 %, son plus bas niveau depuis la création de l'euro, avec des écarts persistants entre l'Espagne, encore proche de 11 à 12 %, et l'Allemagne ou les pays d'Europe centrale, proches de 3 à 4 %.

Débats et controverses

Existe t il un modèle social européen ? L'argument de l'existence retient un trait commun qui distingue nettement l'Europe des États-Unis et de l'Asie, une part élevée des dépenses sociales dans le PIB, une couverture maladie quasi universelle, un droit du travail protecteur et une place reconnue aux partenaires sociaux. L'argument de l'inexistence retient l'ampleur des écarts internes, mis en évidence par les typologies d'Esping-Andersen et de Sapir, tant dans la logique de financement, assurance contre impôt, que dans les niveaux de dépense, qui varient du simple au double. La position de compromis consiste à parler d'une famille de modèles partageant un même arrière plan, plutôt que d'un modèle unique.

Le marché unique menace t il les protections sociales ? La thèse du nivellement par le bas s'appuie sur la concurrence fiscale, sur le détachement et sur la mobilité des entreprises. Les données ne confirment pas une baisse générale des dépenses sociales, qui sont restées stables ou ont augmenté en part de PIB depuis vingt ans, mais elles confirment une pression réelle sur la fiscalité du capital et sur certains secteurs intensifs en main d'œuvre. Les arrêts Viking et Laval rendus par la Cour de justice en décembre 2007 ont cristallisé le débat, en jugeant que l'action collective, bien que protégée en tant que droit fondamental, pouvait constituer une restriction aux libertés d'établissement et de prestation de services devant être proportionnée. Une partie des syndicats européens y a vu une subordination du droit social aux libertés économiques.

Faut il harmoniser ou coordonner ? Les partisans de l'harmonisation invoquent l'inefficacité des méthodes non contraignantes et la nécessité de règles communes pour éviter la concurrence déloyale. Les opposants invoquent l'hétérogénéité des niveaux de productivité, qui rend absurde une norme unique, et la subsidiarité. Le compromis récent, visible dans la directive sur les salaires minimaux, consiste à harmoniser les procédures et les objectifs plutôt que les montants.

Une Europe sociale est elle possible ? L'analyse de Scharpf conduit au scepticisme, l'unanimité requise sur la redistribution et l'hétérogénéité des préférences rendant improbable une avancée majeure. L'argument inverse retient que SURE en 2020 et NextGenerationEU ont montré qu'une capacité d'intervention commune pouvait être créée rapidement en cas de choc majeur, et que la directive sur les salaires minimaux a franchi un seuil symbolique en abordant la question salariale malgré l'exclusion des rémunérations du champ des compétences.

Ce qu'il faut savoir mobiliser en dissertation

1. La répartition exacte des compétences, avec l'unanimité sur la protection sociale et l'exclusion des rémunérations, du droit de grève et du droit d'association, qui explique la faiblesse structurelle du volet social.
2. La grille de Scharpf sur l'asymétrie entre intégration négative et positive, qui fournit à elle seule une partie de dissertation.
3. La typologie d'Esping-Andersen complétée par Sapir, appliquée aux pays européens avec un exemple par modèle, Suède, Royaume Uni, Allemagne ou France, Italie ou Espagne.
4. Une chronologie précise, 1957, 1976, 1986, 1989, 1992, 1997, 2000, 2017, 2021, 2022.
5. Des chiffres, dépenses de protection sociale autour de 27 à 28 % du PIB dans l'Union, France autour de 32 %, États-Unis autour de 18 à 19 %, coût horaire du travail de 9 à plus de 45 euros selon les pays.
6. Plan type pour « l'Europe sociale est elle possible », des réalisations réelles mais périphériques, un blocage institutionnel et une hétérogénéité qui expliquent l'échec des projets ambitieux, puis des ouvertures récentes liées aux crises.
7. Piège, affirmer que l'Union impose ses politiques sociales aux États. Elle fixe des minima dans un champ limité et coordonne le reste, l'essentiel des dépenses et des règles reste national.
8. Piège, parler de dumping social sans définir la notion ni distinguer un écart de salaire lié à la productivité d'un contournement des règles applicables.

Notions et mécanismes clés

• Directive : texte qui fixe un résultat à atteindre et laisse aux États le choix des moyens, avec un délai de transposition. Règlement : texte directement applicable dans tous les États, sans transposition. Le social passe surtout par des directives. La coordination des régimes de sécurité sociale passe par des règlements.
• Effet direct : possibilité pour un particulier d'invoquer une règle européenne devant un juge national. C'est par cette voie que la Cour de justice a donné corps à l'égalité salariale.
• Majorité qualifiée : 55 % des États représentant au moins 65 % de la population de l'Union. Elle s'oppose à l'unanimité, qui donne un droit de veto à chaque État.
• Clause passerelle : mécanisme qui permet au Conseil, statuant à l'unanimité, de faire passer certains domaines sociaux de l'unanimité à la majorité qualifiée. Elle n'a jamais été utilisée dans le domaine social, ce qui illustre le verrou.
• Coordination des régimes de sécurité sociale : règles qui déterminent quel pays est compétent pour un travailleur mobile et qui garantissent le cumul des périodes d'assurance. Elle ne rapproche pas les systèmes, elle les fait communiquer. Il ne faut pas la confondre avec l'harmonisation.
• Clause sociale horizontale : disposition introduite par le traité de Lisbonne. Elle oblige l'Union à tenir compte de l'emploi, de la protection sociale et de la lutte contre l'exclusion dans toutes ses politiques. Sa portée est surtout interprétative.
• Économie sociale de marché hautement compétitive : objectif inscrit dans le traité sur l'Union européenne depuis Lisbonne. La formule résume le compromis entre marché et protection.
• Semestre européen : cycle annuel de coordination des politiques économiques. Il intègre depuis 2017 un tableau de bord social et des recommandations par pays sur l'emploi, les retraites ou la santé.
• Flexicurité : combinaison d'un licenciement facile, d'une indemnisation généreuse du chômage et de politiques actives de l'emploi. C'est le modèle danois, érigé en principes communs par la Commission en 2007.
• Taux de risque de pauvreté : part des personnes vivant sous 60 % du revenu disponible médian équivalent de leur pays, après transferts. L'indicateur est relatif et national. Il ne compare pas les niveaux de vie entre pays.
• Coût salarial unitaire : coût du travail rapporté à la productivité. C'est lui, et non le coût horaire, qui mesure la compétitivité coût.
• Charte des droits fondamentaux de l'Union : proclamée en 2000, contraignante depuis 2009. Son titre « Solidarité » consacre notamment le droit de négociation et d'action collective.

Chaînes de raisonnement

Pourquoi le social européen est né d'un argument de concurrence. La France avait inscrit l'égalité salariale entre hommes et femmes dans son droit. Elle craignait que ses entreprises soient désavantagées face à des partenaires qui payaient moins les femmes, et elle obtient l'article sur l'égalité de rémunération dans le traité de Rome. Le premier droit social européen protège donc d'abord l'égalité des conditions de concurrence. C'est la Cour qui en fait ensuite un droit des personnes.

Pourquoi l'intégration ne s'est pas accompagnée d'une harmonisation sociale en 1957. Le rapport Ohlin, rédigé pour le Bureau international du travail en 1956, conclut que les salaires suivent la productivité et que des coûts salariaux différents ne faussent pas la concurrence. Les pays fondateurs ont des niveaux de développement proches, sauf le sud de l'Italie. L'harmonisation paraît inutile tant que l'hétérogénéité reste faible.

Pourquoi les élargissements de 2004 et 2007 relancent le débat sur le dumping. Ils font entrer des pays dont le coût horaire du travail est de deux à plus de dix fois inférieur à celui de l'Allemagne ou de la France : environ deux fois et demie pour la Slovénie, environ cinq fois pour la Pologne, une dizaine de fois pour la Lettonie, dix à quinze fois pour la Bulgarie et la Roumanie. La libre prestation de services permet d'importer ce coût par le détachement sans déplacer l'entreprise. Le projet de directive services, avec son principe du pays d'origine, cristallise la peur en 2005. Ce principe est retiré du texte adopté en 2006.

Pourquoi la méthode ouverte de coordination produit peu de résultats mesurables. Elle ne comporte ni sanction ni financement propre. Les objectifs chiffrés de Lisbonne (un taux d'emploi de 70 % en 2010) puis d'Europe 2020 (une baisse de 20 millions du nombre de personnes pauvres) n'ont pas été atteints à temps. Elle a pourtant diffusé un vocabulaire commun, activation, flexicurité, investissement social, qui a orienté des réformes nationales.

Pourquoi l'union monétaire rend la question sociale plus pressante. Un pays de la zone euro ne peut plus dévaluer ni fixer son taux d'intérêt face à un choc qui le frappe seul. Mundell montre que l'ajustement passe alors par la mobilité du travail, faible en Europe, par la flexibilité des salaires, socialement coûteuse, ou par des transferts, quasi absents. SURE a fonctionné comme une réassurance commune du chômage partiel. Cela montre qu'un stabilisateur européen est techniquement possible.

Pourquoi le juge peut faire avancer ou reculer le social. La Cour interprète les traités à partir des libertés de circulation, qui en sont le cœur. Les arrêts Kohll et Decker de 1998 étendent la libre circulation aux soins transfrontaliers et donnent des droits nouveaux aux patients. Les arrêts Viking et Laval de 2007 soumettent au contraire la grève au contrôle de proportionnalité. Le juge suit la logique du marché, avec des effets sociaux ambivalents.

Exemples et références à connaître

1. Jacques Delors lance le dialogue social européen à Val Duchesse en 1985. Il fait de l'Europe sociale la contrepartie du marché unique. C'est la référence pour la période volontariste.
2. Stephan Leibfried et Paul Pierson, milieu des années 1990 : les États providence européens sont devenus semi souverains. Ils sont contraints par le marché unique sans être remplacés par une politique sociale européenne.
3. Maurizio Ferrera, The Boundaries of Welfare, 2005 : l'intégration ouvre les frontières des systèmes sociaux. Ceux-ci reposaient sur une clôture territoriale, et leur légitimité s'en trouve fragilisée.
4. Wolfgang Streeck, années 1990 : le social européen relève d'un néo-volontarisme, fait de normes souples et facultatives.
5. Bruno Palier, sur les réformes des systèmes bismarckiens : la France et l'Allemagne changent par étapes, en ajoutant de l'impôt et de l'activation à l'assurance. Les modèles convergent ainsi partiellement, sans intervention européenne directe.
6. Les réformes Hartz en Allemagne de 2003 à 2005 : exemple de convergence par la concurrence entre modèles plutôt que par l'harmonisation. Elles s'accompagnent d'une baisse du chômage et d'une hausse du travail à bas salaire.
7. L'arrêt Dano de 2014 : un État peut refuser certaines prestations d'assistance à un ressortissant européen inactif. C'est un contre-exemple utile à l'idée d'un « tourisme social » illimité.
8. La directive sur le travail de plateforme adoptée en 2024 : elle pose une présomption de salariat. Elle montre que l'harmonisation reste possible sur des sujets nouveaux.
9. Ordres de grandeur. 22 États sur 27 ont un salaire minimum légal. Les cinq autres le fixent par conventions collectives : Danemark, Suède, Finlande, Autriche, Italie. Les salaires minimaux mensuels vont d'environ 1 à 5 entre la Bulgarie et le Luxembourg. Le taux d'emploi des 20 à 64 ans est autour de 75 à 76 %. Environ 21 % de la population, soit un peu plus de 90 millions de personnes, est en risque de pauvreté ou d'exclusion.
10. Contentieux sur les salaires minimaux : le Danemark a demandé l'annulation de la directive. La Cour de justice a validé l'essentiel du texte fin 2025 et annulé quelques dispositions sur les critères de fixation. À citer prudemment, comme preuve que la frontière des compétences reste disputée.

Techniques

Analyse d'un tableau de coûts du travail

Réflexe. Distinguer coût horaire et coût salarial unitaire. Chercher la productivité avant de conclure au dumping. Préciser l'année, la monnaie et le champ : ensemble de l'économie ou industrie seule.

Mini-exemple. On prend des données fictives. Le pays A a un coût horaire de 10 euros pour une valeur ajoutée par heure de 16 euros. Le pays B a un coût de 44 euros pour une valeur ajoutée de 70 euros. Coût salarial unitaire de A : 10 sur 16, soit 0,63. Coût salarial unitaire de B : 44 sur 70, soit 0,63. L'écart de coût horaire, de 1 à 4,4, ne donne aucun avantage de coût global à A. Il y a problème seulement si un salarié de A travaille dans B avec la productivité de B et le coût de A. C'est exactement la situation du détachement mal encadré.

Schéma bilan des instruments

Réflexe. Classer les instruments selon leur degré de contrainte et non selon leur date. On obtient une échelle qui sert de fil directeur à toute dissertation.

Mini-exemple. Au sommet, le droit dur : directives d'harmonisation minimale et règlements de coordination, sanctionnés par la Cour. Au milieu, le droit souple : méthode ouverte de coordination, socle des droits sociaux, recommandations du semestre. En bas, l'argent : Fonds social européen plus, fonds d'ajustement à la mondialisation, prêts SURE. La conclusion s'impose d'elle-même : plus un instrument touche à la redistribution, moins il est contraignant.

Plan de dissertation sur ce chapitre

Le chapitre appelle un plan qui confronte trois niveaux : les réalisations, les obstacles, les ouvertures. Le piège est de faire un plan « oui, non » purement descriptif. Chaque partie doit expliquer, par les traités, par l'hétérogénéité ou par les crises. Sur un sujet de nature, « existe-t-il », on travaille la comparaison externe puis interne. Sur un sujet d'effet, « menace-t-il », on confronte les craintes aux données.

Mini-exemple. « L'Europe sociale n'est-elle qu'un slogan ? » Première partie, elle est d'abord un discours : socle sans force contraignante, objectifs non atteints. Deuxième partie, elle est aussi un droit effectif : égalité de traitement, temps de travail, coordination des régimes, jurisprudence. Troisième partie, sa faiblesse tient à une architecture qui laisse la redistribution aux États, ce que les crises ont commencé à infléchir.

Sujets classiques traités

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Erreurs fréquentes