État-providence et protection sociale

Résumé en cinq points

Notions et mécanismes

L’État-providence désigne l’ensemble des interventions publiques destinées à garantir un niveau de vie minimal et à couvrir les grands risques de l’existence. Il s’oppose à l’État-gendarme du XIXe siècle, limité aux fonctions régaliennes. Richard Musgrave distinguait en 1959 trois fonctions de l’État, l’allocation des ressources, la redistribution et la stabilisation. L’État-providence relève principalement de la deuxième, mais joue aussi un rôle majeur dans la troisième par ses stabilisateurs automatiques.

La protection sociale en est l’instrument central. Elle couvre des risques sociaux identifiés, la maladie, les accidents du travail et maladies professionnelles, la vieillesse et la survie, la famille et la maternité, la perte d’emploi, le logement, la pauvreté et l’exclusion, auxquels s’est ajoutée la perte d’autonomie. En France, le système comprend la Sécurité sociale organisée en branches, les régimes complémentaires, l’assurance chômage et l’aide sociale.

Deux logiques fondatrices s’opposent. La logique bismarckienne est assurantielle et professionnelle. Le droit à prestation découle du versement de cotisations assises sur les salaires, les prestations sont proportionnelles aux contributions, la gestion est confiée aux représentants des employeurs et des salariés. Elle protège d’abord les travailleurs et maintient les différences de statut. La logique beveridgienne est universelle et assistancielle. Elle couvre toute la population, sur la base de la citoyenneté, avec des prestations forfaitaires financées par l’impôt et une gestion étatique. Les trois principes habituellement retenus pour la résumer sont l’universalité de la couverture, l’unité de la gestion et l’uniformité des prestations. Aucun système réel n’est pur, tous sont hybrides, et le système français associe un socle bismarckien à une dérive beveridgienne progressive.

La démarchandisation, notion centrale d’Esping-Andersen, mesure le degré auquel un individu peut maintenir un niveau de vie acceptable indépendamment de sa participation au marché du travail. Un système fortement démarchandisant garantit un revenu de remplacement élevé, long et peu conditionné. La stratification désigne l’effet du système social sur la structure des statuts, certains systèmes homogénéisant la population, d’autres reproduisant les hiérarchies professionnelles.

Le financement oppose deux ressources principales, les cotisations sociales, assises sur les revenus du travail et versées par employeurs et salariés, et l’impôt, notamment une contribution assise sur l’ensemble des revenus. Le glissement des unes vers l’autre s’explique par trois raisons, élargir l’assiette pour financer des prestations devenues universelles, réduire le coût du travail peu qualifié, et faire contribuer les revenus du capital et du patrimoine.

Les retraites illustrent une autre opposition structurante. Un système par répartition finance les pensions des retraités par les cotisations des actifs de la même période, il repose donc sur un contrat entre générations et est sensible au ratio entre cotisants et retraités. Un système par capitalisation repose sur l’épargne accumulée puis convertie en rente, il est sensible aux rendements financiers et à l’inflation. La répartition est vulnérable au vieillissement démographique, la capitalisation aux crises financières, ce qui justifie les systèmes mixtes.

La crise de l’État-providence se décompose classiquement en trois dimensions, selon une analyse formulée par Pierre Rosanvallon au début des années 1980. Une crise de financement, les dépenses croissant plus vite que les recettes du fait du vieillissement, du progrès médical et du chômage. Une crise d’efficacité, le système ne parvenant pas à traiter les nouvelles formes de pauvreté et d’exclusion, conçu qu’il était pour un monde de plein emploi et de familles stables. Une crise de légitimité, la solidarité s’érodant quand les contributeurs ne se perçoivent plus comme des bénéficiaires potentiels et quand les situations couvertes se diversifient.

Les nouveaux risques sociaux désignent ceux qui n’étaient pas prévus par les systèmes d’après-guerre, monoparentalité, précarité de l’emploi, discontinuité des carrières, dépendance liée au grand âge, difficulté de conciliation entre vie familiale et vie professionnelle. La réponse contemporaine, dite investissement social, consiste à privilégier les dépenses qui préparent l’insertion future, accueil de la petite enfance, formation tout au long de la vie, accompagnement vers l’emploi, plutôt que la seule compensation monétaire.

Auteurs et théories de référence

Otto von Bismarck met en place en Allemagne, entre 1883 et 1889, les premières assurances sociales obligatoires contre la maladie, les accidents du travail puis la vieillesse et l’invalidité. La motivation est autant politique que sociale, il s’agit de détacher la classe ouvrière du mouvement socialiste.

William Beveridge remet fin 1942 au gouvernement britannique un rapport qui propose un système unifié couvrant toute la population contre ce qu’il désigne comme les grands fléaux sociaux. Son second rapport, en 1944, lie explicitement la protection sociale au plein emploi. Ces travaux inspirent la création du service national de santé britannique en 1948.

Pierre Laroque conçoit le système français instauré par les ordonnances d’octobre 1945. Le projet initial visait un régime général unique, mais il se heurte à la résistance des professions disposant déjà de régimes propres, ce qui explique l’architecture fragmentée du système français.

Karl Polanyi, La Grande Transformation, 1944, offre le cadre d’interprétation le plus large. L’extension du marché autorégulateur au travail, à la terre et à la monnaie provoque une réaction spontanée de la société pour se protéger, ce qu’il nomme le double mouvement. La protection sociale apparaît ainsi comme la contrepartie nécessaire de l’économie de marché, et non comme son adversaire.

Adolph Wagner, dès la fin du XIXe siècle, formule la loi d’extension croissante de l’activité publique, selon laquelle la part des dépenses publiques dans le revenu national croît avec le développement, notamment en raison de la demande de services collectifs et d’assurance.

Richard Titmuss distingue trois modèles de politique sociale, un modèle résiduel où l’État n’intervient qu’en cas de défaillance de la famille et du marché, un modèle de performance industrielle où la protection est liée au mérite productif, et un modèle institutionnel redistributif où elle est un droit universel.

Gøsta Esping-Andersen, Les Trois Mondes de l’État-providence, 1990, propose la typologie de référence. Le régime libéral, illustré par les États-Unis, le Royaume-Uni et l’Irlande, privilégie l’assistance ciblée sous condition de ressources, la démarchandisation y est faible et le recours au marché élevé. Le régime conservateur-corporatiste, illustré par l’Allemagne, la France, l’Autriche et l’Italie, repose sur l’assurance professionnelle, maintient les différences de statut et s’appuie sur la famille comme unité de solidarité. Le régime social-démocrate, illustré par la Suède, le Danemark et la Norvège, vise l’universalisme, une forte démarchandisation et une désimplication de la famille par une offre massive de services publics de garde et de prise en charge. Cette typologie a été discutée, notamment par Maurizio Ferrera qui propose d’isoler un régime méditerranéen familialiste, et par des chercheuses qui lui reprochent d’ignorer la dimension de genre et le travail domestique non rémunéré.

Pierre Rosanvallon, La crise de l’État-providence, 1981, puis La nouvelle question sociale, 1995, analyse la triple crise et plaide pour une refondation qui articule assurance et insertion. Robert Castel, Les métamorphoses de la question sociale, 1995, montre que la protection sociale s’est construite sur la société salariale, et que l’effritement de cette dernière fragilise le socle même du système.

Bruno Palier a montré que les systèmes bismarckiens se réforment par sédimentation plutôt que par rupture, en empilant des dispositifs nouveaux sur des structures anciennes, ce qui explique leur complexité et la lenteur de leur transformation.

Faits, chiffres et repères historiques

La chronologie française est à connaître précisément. La loi de 1898 instaure une responsabilité de l’employeur en cas d’accident du travail. Les assurances sociales sont créées en 1930, les allocations familiales généralisées en 1932. Les ordonnances des 4 et 19 octobre 1945 créent la Sécurité sociale. Le revenu minimum d’insertion est instauré en 1988 et remplacé par le revenu de solidarité active en 2009. La contribution sociale généralisée est créée en 1991, marquant le début de la fiscalisation. Les lois de financement de la Sécurité sociale, votées chaque année par le Parlement, datent de la réforme de 1996, qui crée également la caisse chargée d’amortir la dette sociale. La couverture maladie universelle est instaurée en 1999 et remplacée par une protection universelle en 2016. Une cinquième branche consacrée à l’autonomie est créée en 2020.

Les ordres de grandeur français sont impressionnants. Les prestations de protection sociale représentent de l’ordre de 850 milliards d’euros par an, soit environ 32 % du produit intérieur brut selon la DREES, ce qui place la France au premier rang européen, la moyenne de l’Union se situant autour de 27 à 28 % selon Eurostat. La répartition par risque est instructive, la vieillesse et la survie absorbent environ 45 % des prestations, la santé environ 35 %, la famille environ 7 %, l’emploi environ 5 %, le logement et la lutte contre la pauvreté quelques points chacun. Autrement dit, l’essentiel de la protection sociale relève d’une redistribution horizontale sur le cycle de vie et non d’une redistribution verticale.

La structure de financement s’est profondément transformée. La part des cotisations sociales dans les ressources est passée d’environ 80 % au début des années 1980 à un peu plus de la moitié aujourd’hui, le reste provenant de la contribution sociale généralisée, de taxes affectées et de contributions publiques.

Les dépenses de santé atteignent de l’ordre de 12 % du produit intérieur brut en France selon l’OCDE, contre plus de 16 % aux États-Unis pour une couverture incomplète et une espérance de vie inférieure, comparaison très rentable en dissertation puisqu’elle dissocie dépense et performance.

La contrainte démographique est la plus lourde. Le rapport entre cotisants et retraités est passé d’environ quatre pour un au début des années 1960 à un ordre de grandeur de 1,7 pour un aujourd’hui selon le Conseil d’orientation des retraites. D’où la succession des réformes, allongement de la durée de cotisation en 1993 et 2003, relèvement de l’âge légal de 60 à 62 ans en 2010, allongement supplémentaire en 2014, puis relèvement à 64 ans en 2023.

À l’échelle internationale, les écarts de modèles se lisent dans les chiffres. Les pays nordiques combinent dépense sociale élevée, taux d’emploi des femmes très élevé et faible pauvreté. Les États-Unis combinent dépense sociale publique plus faible, forte dépense privée de santé et taux de pauvreté élevé. Les pays d’Europe du Sud consacrent une part importante de leur dépense aux retraites et peu aux services aux familles, ce qui va de pair avec une natalité très basse.

Débats et controverses

Le premier débat porte sur la réalité de la crise. La thèse d’un État-providence financièrement condamné est ancienne et régulièrement démentie, les dépenses ayant continué de croître sans effondrement. La question pertinente est moins celle du niveau que celle de la répartition entre risques, l’essentiel de la croissance des dépenses allant aux retraites et à la santé, au détriment des politiques d’insertion et de la petite enfance.

Le deuxième débat oppose protection sociale et compétitivité. L’argument classique voit dans les cotisations un surcoût du travail pénalisant l’emploi peu qualifié, d’où les politiques d’allègement. L’argument inverse, appuyé sur les performances nordiques, souligne qu’une protection sociale généreuse rend acceptables l’ouverture commerciale et la mobilité professionnelle, ce qui est la logique de la flexisécurité danoise. La compétitivité dépend alors moins du niveau de la dépense que de son contenu et de son mode de financement.

Le troisième débat porte sur le financement. La fiscalisation élargit l’assiette et fait contribuer les revenus du capital, mais elle affaiblit la logique contributive qui fonde l’adhésion, et transfère le pilotage des partenaires sociaux vers l’État. Le paritarisme français s’est ainsi progressivement vidé de sa substance.

Le quatrième débat porte sur les retraites. Répartition ou capitalisation, âge légal ou durée de cotisation, régime unique ou pluralité de régimes, chaque option engage une conception différente de la solidarité et une répartition différente du risque entre générations.

Le cinquième débat porte sur l’orientation générale. L’approche par l’investissement social propose de réorienter la dépense vers la préparation des capacités futures. Ses critiques y voient un glissement vers une conception utilitaire de la protection, qui subordonne le droit social à son rendement économique et néglige ceux qui ne sont pas employables.

Ce qu’il faut savoir mobiliser en dissertation

1. L’opposition Bismarck contre Beveridge, avec les quatre critères qui la définissent, le fondement du droit, la nature du financement, la forme des prestations et le mode de gestion. Puis l’hybridation contemporaine, qui est le vrai point d’arrivée.

2. La typologie d’Esping-Andersen avec les notions de démarchandisation et de stratification, un pays représentatif par régime, et au moins une critique de la typologie.

3. Un plan type sur la crise de l’État-providence. Une crise de financement liée à la démographie et au chômage, une crise d’efficacité face aux nouveaux risques, une crise de légitimité, puis des réponses par fiscalisation, activation et investissement social.

4. L’analyse de Polanyi, qui permet de renverser l’opposition banale entre marché et protection en montrant que la seconde est la condition de survie du premier.

5. Les chiffres clés, prestations sociales de l’ordre de 850 milliards d’euros et 32 % du produit intérieur brut en France contre 27 à 28 % dans l’Union européenne, répartition par risque dominée par la vieillesse à environ 45 % et la santé à environ 35 %, cotisations passées d’environ 80 % à un peu plus de la moitié du financement, ratio cotisants sur retraités passé de quatre à environ 1,7.

6. La comparaison entre systèmes de santé français et américain, qui montre qu’une dépense supérieure n’implique ni meilleure couverture ni meilleurs résultats.

7. Les pièges. Ne pas confondre Sécurité sociale et protection sociale, la première n’en est qu’une partie. Ne pas présenter la protection sociale comme essentiellement redistributive verticalement, elle est surtout une redistribution sur le cycle de vie. Ne pas dater le rapport Beveridge de 1945. Ne pas attribuer à la France un modèle beveridgien, elle est d’origine bismarckienne avec des évolutions universalistes.

8. Une ouverture, la question d’une protection sociale adaptée aux nouvelles formes d’emploi, travail de plateforme et carrières discontinues, et celle d’une coordination européenne face au risque de concurrence sociale.